试析《北京市生活垃圾管理条例》“责令停业整顿”性质

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1、试析《北京市生活垃圾管理条例》“责令停业整顿”性质一、背景概述中国8/vie　　《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称《管理条例》）自2012年3月1日起施行至今已近五年。自《管理条例》施行以来，通过社会各方的共同努力，北京市生活垃圾管理得到了显著加强，城乡环境明显改善，生态安全得到维护，促进了首都经济社会可持续发展。但是，在取得上述可喜成绩的同时，也暴露出一些实践中亟待解决的问题。　　二、现存问题　　自党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，依法全面履行政府职能，依法惩处各类违法行为，加大关系人民群众切身利益的重点领域执法力度，成为行政执法部门

2、开展工作的基本准则与首要任务。　　由于生活垃圾不仅涉及到生态环境，更关系到广大人民群众的身心健康，成为执法领域的重中之重。根据《北京城管96310综合巡查系统》案件统计（见图）：2013年3月1日至今，全市城管执法部门查处“无资质单位和个人擅自收集、运输餐厨垃圾”类案件共计1249起，罚款722.7万元；与之相比，在查处的“餐饮服务单位未按规定收集、交运、处理餐厨垃圾”类的案件仅有83起，罚款94.59万元。由于上述两类违法行为类似刑法理论中的“对合”关系，因此处罚数据间的较大差距说明了“选择性”执法的存在。这种情况绝非仅存在于某个执法人员或某个基层执法队，而是一�N当前全市

3、城管执法部门的整体现状。究其原因，主要存在以下三个方面因素。　　一是法律条文语意不清，性质不明。由于《管理条例》对“餐饮服务单位未按规定收集、交运、处理餐厨垃圾”的违法行为在法律责任部分规定了“责令停业整顿”条款，造成执法部门对该条款的性质产生较大分歧。　　二是法律规定过于宽泛，执行中难以把握。虽然执法部门对“责令停业整顿”的性质存在分歧，但是在实践中，全市城管执法部门均将其作为“责令停产停业”一类的行政处罚来实施。由于《管理条例》中并未明确规定“责令停业整顿”的具体时限，由此又给执法部门在处罚裁量方面带来了新的难题。　　三是程序制度缺乏配套，实践中难以操作。由于缺失如何实施

4、并监督当事人“停业整顿”的行政程序和具体的配套制度，导致“停业整顿的标准是什么”？“怎么算是完成了停业整顿”？“停业整顿怎样提前解除”？“当事人不停业整顿怎么办”？以及“停业了但整顿不合格又如何处理”等实际操作问题均没有明确答案或依据。　　三、性质分析　　徒法不足以自行。建设法治政府、推进依法行政、维护法治精神、捍卫法律权威是行政执法部门的光荣使命。但是，只有先对法律规定的具体条款学深学透才能更好地贯彻落实，否则很有可能违背立法初衷，偏离执法方向，甚至损害广大人民群众的利益。就上文提出的问题，如何有效解决执法不公与执法难，当务之急是先要明确《管理条例》第43条中“责令停业整顿

5、”的性质。　　（一）“责令停业整顿”非行政处罚　　众所周知，法律解释通常先从文义解释开始。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第8条规定了“责令停产停业”的处罚种类，而“责令停产停业”与“责令停业整顿”的语义又十分相近，因此普遍观点认为“责令停业整顿”应是“责令停产停业”的另一种表述方式，并且《管理条例》作为北京市的一部地方性法规，是有权对违法行为设定“责令停产停业”类行政处罚的，这也印证了上述观点的可能性。　　在其他法规中将“责令停业整顿”作为行政处罚的也不无先例。比如，《公安部法制局关于责令停业整顿属于何种性质问题的批复》（公法〔2010〕484号）中就

6、明确了《娱乐场所管理条例》“法律责任”一章中规定的“责令停业整顿”是行政处罚[1]。但是，将《管理条例》中“责令停业整顿”的规定作为行政处罚时，如果从逻辑解释的角度出发却又违背了“过罚相当”的原则。　　通常，“法律责任”的条款是随着违法行为的情节以及社会危害程度的不同，而采用处罚力度逐步增加的方式设立。　　比如，在《娱乐场所管理条例》第45条第1款的规定中，就采用了先给予罚款、情节严重的再“责令停业整顿”的递进顺序。又比如，在《娱乐场所管理条例》第46条的规定中，虽然直接规定了给予“责令停业整顿”这一较重的处罚种类，但是对于造成严重后果的还将面临“吊销许可证”这一更为严厉的法

7、律制裁。　　相比而言，《管理条例》第64条对违法行为的处罚规定却采用了先直接作出一个较重的行为罚，再根据情节以及社会危害程度的轻重，选择增加相对较轻的财产罚方式。此外，由于《北京市燃气管理条例》第44条与第49条中分别使用了“责令停产停业”和“责令停业整顿”的词语，两者的词义显然有所不同。鉴于施行相对较晚的《管理条例》中并没有使用“责令停产停业”一词，并且在处罚种类的设定上也没有根据违法行为情节以及社会危害程度的不同而采用递进方式。因此，《管理条例》中的“责令停业整顿”不能简单地理解为等同于“责令停产停