关于加强地方人大常委会对“直管”部门监督的思考

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1、关于加强地方人大常委会对“直管”部门监督的思考“直管”部门，是指那些驻在本行政区域，但由其上级机关实施垂直领导和决定人事任免的部门和单位。有些地方也把它们称之为“垂直”部门。近年来，“直管”部门的范围不断扩大，如工商行政管理、税务、质量技术监督、金融、保险、邮电、电力、烟草、石油、医药等部门和行业。这些部门和单位都担负某一方面专业法律、法规的执法权，同时代表国家行使某一方面的行政管理和行业监督权。他们的工作事关国计民生，对本行政区域内的经济和社会发展具有重要的影响。当前的突出问题是，由于这些部门的工作业务和人事任免均由其上级

2、机关领导决定，有些部门的工作又具有垄断性，有些部门在当地的某些经济领域居于裁决地位，行业色彩比较浓厚。一旦工作中出现了问题，容易出现只对上级部门负责的情况，而最了解情况的当地人大常委会和政府对之往往感到无能为力，从而在对这些部门的监督上出现“断档”。近几年，一些地方“直管”部门拒绝人大常委会监督和人大代表评议的新闻时常见诸报端，引起各方反响。地方人大常委会能否对“直管”部门进行监督，怎么进行监督，已经引起地方各级人大常委会和社会各方面的关注。笔者对此作些粗浅探讨。地方人大常委会对“直管”部门具有监督权有人认为，我国法律规定，

3、地方人大及其常委会监督同级“一府两院”的工作，而“直管”部门不是同级人民政府的组成部门，因而，地方人大常委会对“直管”部门没有监督权。有人认为，“直管”部门的人事任免由其上级机关决定，经费由其上级机关划拨，工作由其上级机关部署和领导，人大常委会难以实施有效监督。这种认识上的误区，加之一些地方“直管”部门的负责人接受监督的意识淡薄，甚至拒绝监督，以致出现对“直管”部门监督的“断档”现象也就不足为怪了。而失去监督的权力，是容易出现问题的，甚至会给国家和人民的利益造成重大损失。那么，究竟地方人大常委会能否对“直管”部门实施监督呢？

4、笔者认为，答案应该是肯定的。理由如下：——这种监督有明确的法律依据。我国宪法第五条规定：“—切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”宪法和地方组织法又规定。地方各级人民代表大会及其常委会，“在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行”；“讨论、决定本行政区域内的政治、经济，教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”宪法和法律虽然没有明确具体地规定人大

5、常委会监督“直管”部门的工作，但其法律规定的内涵是明确的：地方人大及其常委会有权对本行政区域内所有部门和单位遵守和执行宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定的情况进行监督；地方人大及其常委会对本行政区域的重大事项所作出的决议、决定，对“直管”部门同样具有约束力，有权对“直管”部门执行决议、决定的情况进行监督。——这种监督是人民的强烈要求。近几年，“直管”部门的范围有日益扩大的趋势。由于现行的条块分割管理体制的制约，这些直管部门和单位自成系统，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身。而且，这些部门和单位的分支机构结构

6、和层次较多，人员的分布空间很大，执法、管理行为的频率很高，手中又握有很大的行政自由裁量权，采用经济性强制处理手段较多，一旦失去完善有效的监督，容易出现有利可图乱伸手、无利可图乱推诿的现象；出现门难进、脸难看、事难办和乱检查、乱罚款、乱收费、乱摊派等不正之风；个别素质低下，利欲薰心的执法人员甚至借此贪污受贿、弄权勒索，破坏经济发展环境，直接损害人民政府的形象和威信。当前，人民群众对—些“直管”部门存在的上述种种问题反映强烈，对地方人大常委会加强对“直管”部门监督的要求十分迫切。——这种监督有很强的现实必要性。首先，加强监督是保

7、证法律、法规实施的需要。绝大部分“直管”部门都有实施专业法律的职责，如果对执法行为缺乏有效的监督，不可避免地会导致有法不依、执法不严、违法不究甚至执法违法、以权压法、以情代法、徇私枉法行为的发生。其次，加强监督是保证当地经济和社会健康发展的需要。由于“直管”部门担负的经济和社会事务管理等工作，与本行政区域的经济、社会发展和人民群众的生活密切相关，甚至能够左右当地经济建设项目的立项、实施和发展方向等，他们能否充分有效地发挥职能作用，能否公正执法、廉洁执法，将对本行政区域的经济发展、社会进步和人民群众的生活产生直接影响。人大常委

8、会加强对这些部门的监督，有利于这些部门避免和减少工作的失误。再次，加强监督是加强“直管”部门队伍建设的需要。由于“直管”部门的干部由其上级部门任免，人员多是在本系统、本部门流动，容易产生“近亲繁殖”现象，影响干部职工队伍的素质。另外，虽然“直管”部门在工作业务上受其上级主管部门的领导和管理