县域财政公共服务能力提升路径研究

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1、县域财政公共服务能力提升路径研究一、问题的提出　　县域财政作为国家财政体系中的基层财政体系，客观上为高层政府公共财政体制框架的建立发挥了重要的作用，在宏观上为相关体制的转换、制度政策的顺利实施以及实现国家的宏观调控做出了重要贡献。同时，在微观上又通过对辖区内提供公共产品与公共服务直接影响绝大多数人口的福利效用水平，其在公共财政体系中的财政地位可以具体诠释如下：　　1.县域财政体系具有民主财政改革突破点的特质　　新制度经济学认为，局部制度变迁源于各项制度或各个地区的制度所具有的相对性，局部制度变迁会导致整体制度变迁，而且局部制度变迁有着不易引起国家

2、根本制度变迁的优点。就中国的县域财政体制而言，它具有相对独立的存在空间和作用方式，它也是中国财政体制性矛盾的集中体现点，面临着财政压力、财政风险诸多问题。财政压力的释放出口主要有两个：一是财政政策的调整：二是财政制度的调整。财政政策上的调整属于非制度性、策略性的治理方式变迁，是在给定的财政制度框架内对有限财政政策手段的重新组合和搭配；财政制度上的调整属于基础性的制度变迁，它往往可以通过各种资源的交易改变整个社会的激励结构发生变化。国内外历史经验表明，财政制度变迁释放财政压力的过程可以促进公共财政和民主财政制度的建立，持续的财政压力最终导致公共财政

3、和民主财政制度的演进。笔者认为，县域财政作为基层财政，具备了民主财政中的基层财政优先的原则，而且不具有引起根本制度突变的可能性，所以，把县域财政作为突破口寻求到释放财政压力的财政制度的调整方案是中国政府的理性选择，进而推动中国民主财政改革的进程。　　2.县域财政是地方财政运行状况的晴雨表[1]　　从地方财政运行的总体情况看，县级财政是地方财政运行状况的晴雨表。由于县级财政是具有财政运行能力的最低的政府层次，基本处于财政收入的最初段、财政支出的最末段，最贴近于经济，尤其是农业经济，所以，所有收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级

4、财政上。近20年来，中国经济的快速发展，经济体制转轨的冲击、长期持续的需求和供给的矛盾、分税制引发的财政收支矛盾、转移支付缺陷、条块管理的冲击、“三农”问题、教育投入不足、财政困难等问题无一不集中反映在县级财政上。所以，县级财政的运行状况不但对于考察地方财政运行状况、解决地方财政运行问题至关重要，而且也对建立健全中国整个财政运行的良好机制至关重要。　　3.县域财政关系到大多数人口的福祉　　有研究表明，目前我国县和乡（镇）两级政府共同承担了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出和55%—60%的医疗卫生支出[2].县域财政的重要性由此可见一

5、斑。根据公共福利经济理论，社会总效用函数是社会成员个体福利效用之和，而公共产品理论表明，个人的效用函数为他所消费的私人产品与公共产品的函数，即Fi=f（Xi，G）。其中，Fi为社会成员i的效用函数；Xi为i所消费的所有私人产品；G为i所消费的公共产品（含公共服务），因其消费的非排他性特征，i所处社区中的公共产品数量是固定的；i=1，2，3……n.结合我国国情，无论从地理因素还是人口因素来看，县域财政对我国国民福祉水平有着重要的影响。据统计，目前我国共有2860个县及381个县级市，下辖总计20601个小城镇（2002年）。县域国土面积占了

6、全国的62%，人口总数占全国的70%.[3]由于县域财政以绝对责任主体的角色承担了全国70%人口的公共产品与公共服务（G）主要的供给责任，其所提供的产品与服务的数量与质量便成为其辖区内居民个人消费效用函数的重要变量。再结合我国的特殊国情，目前我国县辖区多为农业地区，所辖人口的绝大多数也是农民。而当前我国农村地区公共产品供给不足已成为制约“三农”问题的主要因素之一，因此，一般意义上我们可以将Fi假定为是G的增函数，由此可得知下列影响关系：县域财政→G→Fi→社会总福利函数。显然，县域财政通过影响绝大多数人口的效用水平而影响国民的总福利水平。　　

7、县域财政地位的实现体现在其公共服务能力极大提高上，较高的财政公共服务能力能使县域财政走向民主、开放与健全，也可以破解县域财政所积累的各种矛盾，更重要的是较高的财政公共服务能力能通过使居民公共需求得到充分满足而影响国民的整体福利水平。本文在对县域财政公共服务能力界定后，指出影响县域财政公共服务能力的指标，进而提出具体的提升路径。　　二、县域财政公共服务能力及影响指标分析　　财政能力是政府能力的重要组成部分，政府财政能力大体包括三个主要支架：政府的财政收入能力、政府的财政支出能力和政府的财政平衡能力。其中，政府财政的支出能力是政府财政收入能力的体现，

8、是政府财政能力的实践环节。政府的财政支出能力是政府基于本身的财政收入能力，通过公共资金的运用，达到对公共需要的满足程度，我们也可以称其为