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1、我国城市最低生活保障制度中的问题与对策童星(南京大学刘松涛210093)南京内容提要最低生活保障制度是我国城市社会保障体系的重要一环,这项制度的建立及相应工作的开展与我国城市贫困现象日益严重有着密切的关系。最低生活保障制度作为城市社会保障体系的“兜底线”“、最后一道安全网”,对满足人们的生存需要,对促进经济的发展,对维护社会的稳定起着举足轻重的作用;同时,这项制度的顺利推行也需要其他相应的经济、社会配套措施。一项新的制度总会面临各种各样的问题和不足,本文希望通过指出最低生活保障工作中存在的种种弊端,并对其进行透析,能够有利于这项制
2、度的进一步完善。关键词最低生活保障制度“低保”工作问题分析对策建立城市居民最低生活保障线制度的工作,即城市“低保”工作从l993年在上海起步。在试点不到两年的时间里,又有厦门、青岛、大连、福州、无锡、广州等6城市相继建立了这一制度。截止1998年底,全国已有581个城市和l121个县建立了这一制度①;到建国50周年前夕,全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇全部建立起最低生活保障制度,该制度保障的对象增加到282万人,其中传统民政救助对象占21%,新增加的救助对象占79%②。但是,已经建立起低保制度的城市,各自在低保标准
3、、低保面、人员配备、资金来源以及规范操作方面有着很大的差别;由于这一制度处于初建阶段,还存在着许多不完善的地方。认真分析研究目前城市低保工作的问题与弊端,对于改进工作,完善低保制度是十分必要的。一、东西部之间的“悖律”这是指东部城市的低保标准较高,低保面较大,人员配备较多,资金来源较足,操作比较规范;而中西部特别是西部城市则相反。在访问了甘肃省兰州市、河南省安阳市、湖北省恩施自治州和黑龙江省大兴安岭市的民政部门官员之后,发现他们在谈到低保工作的困难的,无一例外地提到了经费来源严重不足的问题。考察东西部各方面的差异,不难看到这么一条
4、“悖律”:东部地区经济较发达,就业机会较多,平均文化程度较高,人们的择业意识较灵活开放,因而需要通过低保制度加以接济的对象所占的比例较小;经济发达的东部地区,财政状况也较好,拿得出用于低保的那部分财政支出;在有较多财政经费来源而保障比例面相对不大的情况下,东部地区的低保工作起步较早,操作也很规范,基本上把应该保障的对象都纳入到了低保制度的范围之中。而中西部特别是西部地区的情况正好相反,经济落后,就业机会少,人们的择业意识相对保守封闭,因而需要通过低保接济的对象所占的比例较大;经济落后的西部地区,财政状况也较差,能够用于低保的财政支
5、出捉襟见肘,非常紧张,在财政经费来源不足而保障比例面又较大的情况下,中西部地区的低保工作进展较慢,许多应该纳入低保范围的保障对象并没有被包括进来。在这种情况下,面对国务院要求全国所有的城市和县政府所在镇到1999年底必须建立低保制度的指令,许多城市特别是中西部地区的城市采取了“下有对策”的做法。据了解,西部地区一些城市的低保制度虽然建86立起来了,但保障的对象仍然局限于原来的民政救助对象,即“三无”人员(指无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老),对于新增加的救助对象(包括下岗、失业人员,家庭人均收入不到最低生活保
6、障标准的在职职工和离退休人员等等)则采用“有多少钱,办多少事”的办法;有的地方采取尽量压低低保线的方法(低于实测低保线),如兰州市1998年实测低保线应为125元,实发100元;还有的地方采取“慢进快出”的方法,即家庭平均收入一旦高于低保标准,马上将其剔除出低保对象的范围,但严格控制新进来的人员;甚至有的地方寻找各种理由和借口,把应当纳入保障范围的对象挡在低保制度的大门之外。根据22个省(区、市)的调查,已建立城市居民最低生活保障制度的市(县),测算得到的保障标准一般为90元至150元,实际执行的保障标准却在70元至120元之间:
7、应保障的人数为260万人,实际得到保障的仅有91万人;所需要的保障资金总额应为14亿元,实际只落实5亿元。如按实际测算标准计算,这22个省(区、市)尚有169万人未进入最低生活保障网。③东西部之间“悖律”的现实,已经引起了中央政府的关注。1999年9月,国务院决定最低生活保障的标准统一提高30%,而且在中西部由此而增加的经费中80%以上出自中央财政,并允诺今后这笔开支将被列入财政预算。既然低保工作的目的本身就在于抑制分化、保护弱者,那么各级政府特别是中央政府就应当发挥更大的统筹作用,从根本上解决困扰低保制度的最大难题,即贫困地区和
8、经济不景气的老工业城市的地方财政难以支持这项制度。二“、三条线”衔接不紧凑据《1999年:中国社会形势分析与预测》的估计,全国城市贫困人口大约为1500—1800万人,即使是最乐观的估计,全国城市贫困人口也有1300—1500万人。而民政部提供的数
