关于“服务型政府”建设的思考_唐仕new

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Apr.2005,Volume2,No.4(SerialNo.5)JournalofUS-ChinaPublicAdministration,ISSN1548-6591,USA关于“服务型政府”建设的思考*重庆工商大学管理学院唐仕军摘要：本文首先对政府职能和政府提供公共服务概念进行理解，然后论证政府提供公共服务的意义，最后提出有关改进政府提供公共服务职能的对策。关键词：政府职能；“服务型”政府；公共服务；对策随着中国经济全面转型，社会公众迫切要求政府能够为他们提供基本的、有保障的公共产品和有效的公共管理、公共服务；盼望一个公开、透明、廉洁的政府早日呈现在他们目前。这就需要对政府的职能和责任重新定位，需要对政府权力进行有效监管。自觉地推进政府职能的转型，加快政府提供公共服务的步伐，在我国，这将对改革发展产生全局的影响。一、概念界定1.政府职能1在不同时期，不同的学者对政府职能有着不同的理解。在亚当·斯密以前，学者们一般从哲学的角度理解，认为建立政府的目的是保障人的天赋权利，政府要存在，必须履行其应尽之职能；政权之基础是得到被统治者的认可，政府履行职能必须获得人民的同意；不能善尽职责的政权，人民有权将其变更或予以推翻。换言之，通过社会契约产生政府，保障个人的权利，促进人类的福利是政府职能的体现。在亚当·斯密之后，人们逐渐转向从经济学的角度理解，认为市场经济能够促进经济发展，创造人间的繁荣，而政府则是充当“守夜人”的角色，提供国防和治安服务，提供基础设施，以及救济穷人等。美国学者布坎南认为政府职能分为三个层次：第一个层次是执行现行法律。这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在布坎南称之为“保护性国家”、诺齐克称之为“最低限度国家”、19世纪哲学家称之为“守夜人国家”的那些行动。用体育比赛来比喻，政府承担的是裁判员的任务，负责执行规则，督促比赛的进行。第二个层次指现行法律范围内的集体行动的那些活动。⋯⋯这一套活动包括提供资金，提供“公众所需的商品和服务”。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三个层次指涉及改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。⋯⋯用体育比赛作比喻，这里2所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动。美国学者安德森提出，政府应该有七项基本职能：提供经济基础；提供各种公共商品和服务；协调与3解决团体冲突；维护竞争；保护自然资源；为个人提供获得商品和服务的最低条件；保持经济稳定。台湾学者张金鑑总结了很多研究成果认为，政府职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、*唐仕军（1963-）男，重庆市人，硕士，重庆工商大学管理学院公共事业管理专业副教授，重庆市高校中青年优秀骨干教师资助计划第一批受助者，主持省部级科研项目5项，副主编、参编专著4部，发表论文15篇；主要从事行政管理学、公共政策学方面的教学与研究；通讯地址：重庆南岸学府大道58号重庆工商大学管理学院，邮编：400067；电话：023-62769389、62751044；E-mail:tsj_56@yahoo.com.cn.1亚当·斯密：国民财富的性质和原因的研究，郭大力、王亚南译，商务印书馆，1994。2詹姆斯·M·布坎南：自由、市场和国家－80年代的政治经济学，平新乔、莫扶民译，上海三联书店，1989：244。3OwenE.Hughes:PublicManagementandAdministration:AnIntroduction,SecondEdition,MacmillanEducationAustraliaPtyLtd,1998:100-104.49 关于“服务型政府”建设的思考4发展等六个范畴。世界银行的发展报告认为：“一个有效的政府对于提供物品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论5是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”从以上关于政府职能的各种阐述中，我们不难看出，政府众多职能中，公共服务是政府的一个重要职能。政府要从管制型转变为服务型，从无限转变为有限，从人治转变为法治，从低效转变为高效，就必须把政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，形成服务型政府理念。如何发挥这一职能？怎样才能使政府的职能更好地转变到公共服务上？要回答这些问题，我们首先得了解什么是“政府提供公共服务”。2.政府提供公共服务对于“政府提供公共服务”，我们可以从不同的层面来分析：从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，不是要政府成为统治者，而是要政府确保为社会各阶层（包括弱势群体）提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理；从经济层面上说，由于市场存在“失灵”，这就需要政府加以纠正，市场不能够有效提供而私人和社会团体又无力或不愿提供的、与其公共利益相关的、非排他性的公共产品和公共服务，需要政府为社会提供，并制定相应的公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用，在微观经济中，政府不应该直接作为主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从社会层面上说，为了确保社会健康、长远发展，需要政府提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等。政府的公共服务是政府行为的最终产出，是政府行为与公民需求最主要的结合点，也是公民评价政府6及其领导者的主要尺度。当代西方国家的行政改革实践表明，注重政府的服务功能已经成为一种趋势。美国克林顿政府发起的“政府再造运动”明确提出了“顾客第一”（PuttingCustomersFirst）的口号，并通过颁布“联邦政府内部革命”的行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，还出版了政府的服务标准手册7《顾客至上：服务美国民众的标准》。英国政府在1991年开展了提升公共服务的“宪章运动”；1997年又发起了以“服务第一”（ServiceFirst）为口号的“新宪章运动”。加拿大政府也在2000年颁布了《政府公共服务2000》。这些做法都是为了提升政府公共服务，建立所谓“顾客导向型政府”，也就是能够满足顾客需要和受顾客驱使的政府。西方国家的这一改革取向，我们应该重视和借鉴。政府的公共服务取之于国民的税赋，用之于国民的福祉。政府投资兴办及监管的公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育等事业，全都属于政府公共服务的范畴。典型的政府公共服务的方式有公园、公立图书馆、公立学校、政府公共信息网页等。现代国家的政府普遍面临的世纪性挑战就是要提供更为广泛、更为快捷、更为有效、更为公平的公共服务。政府应该以社会的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务。二、政府提供公共服务的意义2003年，我国经历了SARS的直接洗礼，暴露出我国政府在公共卫生和医疗、尤其是农村公共卫生和医疗中的薄弱环节太多。我国政府应对突发事件的机制不健全，某些地方和政府部门工作不力，反映了转轨进程中政府职能的现状：在经济建设的职能上比较强，而公共服务的职能相当薄弱。SARS危机逼迫政4张国庆：行政管理学概论（第二版），北京大学出版社，2000：97-99。5世界银行：世界发展报告：变革世界中政府，中国财政经济出版社，1997：1。6王佩亨等：政府公共服务：状况测评与政策建议——织里镇政府公共服务状况调查报告。7戴维·奥斯本、特德·盖布勒：改革政府——企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社，1996：149。50 关于“服务型政府”建设的思考府把主要职能转向公共服务。要使社会发展与经济发展同步进行，政府只有把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能够有效地应对各类突发性公共事件。政府提供公共服务是我国社会发展的重大任务。SARS危机本来完全可以控制在广东一个地方，而不向全国扩散，特別是北京。但是由于资讯失真，由于整個公共卫生系统存在着诸多的问题，錯失了对付SARS的最好时机。SARS危机让人们清楚地看到，与经济发展相比较，我国的公共卫生等社会事业发展严重滞后。长期以来，我们虽然提出了经济与社会协调发展的问题，并把它作为重要方针之一，但在具体的实践中，却常常把社会发展摆到一个“配角”和“服务”的地位。例如，2004年以来，洪涝灾害共造成全国农作物受灾面积1874.8千公顷，其中绝收面积235.3千公顷；受灾人口3310.9万人，死亡296人，转移安置人口41.2万人。民政部的灾情报告显示，因受洪涝灾害影响，全国倒塌房屋13.14万间，损坏房屋48.7万间。因灾直接经济损失83.77亿元。受灾严重的有江西、安徽、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、8云南等9个省、自治区、直辖市。这就从另一个侧面反映出某些地方和政府部门在“形象工程”方面特别重视，而忽视不能直接展现“政绩”却与民众生命、财产直接相关的公共产品（地下排水工程）。再如，我们在孙志刚暴力事件曝光后，才开始关注弱势群体的基本人权问题。以上危机警告我们，改革要更多地关注民生问题，要把实现全体社会成员的公共利益、保证人们的健康和安全作为政府的主要职责。政府提供公共服务是我国市场化改革进程的客观要求。我国市场化改革已为政府提供公共服务奠定了重要的基础。第一，我国的市场化改革对政府提供公共服务提出了一系列新的要求。政府不应是国有企业的“婆婆”和“老板”，实现国有资产保值增值的正确途径是国有资产市场化。第二，企业、特别是民营企业是市场经济的主体，政府在经济建设中应当强化宏观经济调控职能和社会服务职能，维护国家经济安全职能，为企业发展和竞争创造良好的外部环境。第三，市场化改革的必然趋势要求政府从计划主导型经济向市场主导型经济转变。政府主导型的市场经济是不成功的，日本、韩国付出的沉重代价就是证明。第四，目前需要尽快解决的重大问题是政府从审批型经济向服务型经济转变。政府只能是服务者而不应是市场经济的审批者，政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。三、政府提供公共服务的对策1.深化体制改革，进行政府再造改革开放以来，历次政府机构改革不尽人意，政府职能转变未能取得实质性成果。探索现代市场经济条件下政府改革的新路，就是要由经济建设型政府向公共服务型政府转变。建设公共服务型政府，实现政府经济管理职能的转变，进一步实现政府治理方式的转变，就是要政府为经济发展提供良好的市场环境，进而为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，这不仅涉及政府机构的调整，而且还在于实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”。要求政府应当成为为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，能反映和代表广大人民群众根本利益的公共服务型政府，而不应当再扮演垄断更多经济资源和经济权力、拥有部门利益和集团利益的经济建设主体角色，更不应当产生令百姓痛恶的体制性、部门性的腐败问题。因此，建设公共服务型政府是建立一个与经济转型、社会转型相适应的、以人为本的现代政府，而不是简单地修补、增减现有政府管理体制，也不是一般性的政府职能调整。政府再造实质上是一场深刻、作用重大的“政府革命”，这场“革命”，对于抑制和解决严重的腐败问题，加快建立适应现代市场经济社会的有效政府意义深远。2.转变行政观念，树立民本意识8今年以来，洪涝灾害共导致全国41万余人紧急转移(DB/OL)，新华网，2004－7－13。51 关于“服务型政府”建设的思考一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在第一位。经济发展的目的，归根结底是为了人的发展。现代文明社会的共识是:政府的合法性基础在于不侵犯公民的权利；尊重公民权利是国家的义务；对弱势群体的权利是侵犯还是保护，是衡量国家及其行为正当与否的最低道德标准；漠视人民权利的政府最终会丧9失自身存在的权利。作为公共权力的承载者和实施者的公共权力主体，必须把权力看作是人民赋予的责任和义务，始终站在广大人民根本利益的立场上，代表人民管理国家事务。既要考虑到本身管理的方便，更要考虑到服务对象的需要。正确认识服务与管理的关系，把提供服务作为管理的出发点和归宿；树立把公众当顾客来对待的理念，把公众的需要放在政府工作首位，评判工作成败以公众的满意作为标尺。为了全面提升公共服务品质，力求做到让人民满意，各级政府必须在了解公众需求的基础上，制定服务标准，创新服务方式。政府提供公共服务不应该是对社会经济事务进行具体的干预，不再出现行政审批事项过多过10滥，滋生消极腐败现象。政府提供公共服务的战略重点必须以正外部性最大、公共性最强、政府最具有比较优势、社会福利效应最大化、兼顾效率与公平为基本原则，处处以民为本。3.加强运行机制创新，优化政府管理方式服务型政府的灵魂是提高政府服务的效率与质量，对行政行为方式、原则和程序进行规范性的约束。政府运行机制的创新，关键是优化政府流程，在理顺各种权责关系的基础上，重新设计和安排行政管理过程和办事程序，以缩短循环时间，规范运行程序，提高管理效能。同时，运用现代信息技术手段，对政府运作方式和业务流程改造，通过互联网将管理与服务进行集成，打破时间、空间和部门分割的限制，着力构建电子政府，实施电子政务，为政府提供公共服务构建技术平台。通过网络，政府可以向社会提供及时、准确的信息传递。比如政府的政策导向服务、信息咨询服务、信访服务、管理服务等，这些服务，为企事业单位、群众个人及时了解政府的各种公共服务信息提供了有利条件。通过网络，政府可以通过“一站到底式”和24小时的服务，使过去必须要到多个部门去办理的事情，在政府提供的网络窗口很轻松地得到11办理，而且还不受时间和空间的限制，使企事业单位、公民个人有可能在足不出户的情况下，就可以获得满意的服务。这就从根本上改变了以往政府公共服务技术手段落后的问题，而且可以大大提高政府提供服务的效率，克服官僚主义等弊端。电子网络政府的建立，还可以保证公共服务的公正性和公平性，真正做到一视同仁。4.政府提供公共服务，需要构建新型政府文化市场经济的理念和方法告诉我们：政府提供公共服务，应当实现政府转型和构建新型政府文化。重新提倡、灌输公仆意识、服务意识，树立以民为本、公众至上的价值观，使之成为政府文化的核心。因此，政府提供公共服务应该做到：第一，给公民以自由选择的现实权利，打破垄断性的集中配置、划片服务及公民群体分割；引入新的内部核算机制和价格机制，推动公共服务部门之间的竞争。第二，提倡服务为本、12公民驱动、公民取向的“公民第一主义”。第三，采用目标管理（MBO）、全面质量管理（TQM）等手段进行绩效管理，实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算。建设政务咨询制度，公开资讯制度，服务承诺制度等政府文化基本制度。5.增加信息的透明度，加强公民民主参与权公民管理国家事务的基础是公民的知情权与政府信息公开化，离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话。公民了解了政府信息，官员进行暗箱操作可能性就会减少；公民要对政府进行监督，信息必须透明，信息透明，官员营私舞弊才会受到一定的约束。“廉洁从政，执政为民，是我们党和政府根本宗旨9钱再见、高晓霞：弱势群体社会保护中政府责任的理论求证，河南师范大学学报：哲社版，2002（6）：1－5。10杨明成：我国行政审批制度的弊端及其改革，法制日报，2001－10－21，第3版。11李平：电子政府与公共服务的改善，科学学研究，2003（5）：496－501。12赖维尧等：行政学入门，台湾空中大学，1996：342－344。52 关于“服务型政府”建设的思考的要求，也是政府机关每个工作人员必须恪守的基本准则。各级政府和所有干部都必须做到清正廉明，奉13公守法。”目前，政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度必须抓紧建立，社会各阶层广泛参与的听证制度必须建立和完善。从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变是适应开放社会和履行公共职能的必然要求。政府有效履行公共服务职能的重要保障是公开政务、公开政情。建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，由此提高全社会应对各类突发性事件的能力。向社会提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任。只有公开与透明，才有利于社会的参与和社会的监督。首先，公共服务的对象是社会、是老百姓。建立公开、透明的制度才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之中。其次，公共服务既是政府的主要职能，又是各类社会组织参与和发挥作用的重要领域。在建设现代开放社会条件下，各类社会组织在社会事务中有着政府不可替代的重要作用，成为社会治理结构变革的中坚力量。强调政府公共服务中的公开和透明，就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，以鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，并且发挥其重要作用。SARS危机中，社会各界表现了很大的热情，并发挥了积极的作用。但是客观地讲，SARS危机中各类社会组织的作用十分有限，尚未发挥出应有的作用。究其原因主要是两点：一是我国社会组织还处在改革的起步阶段，社会结构的严重失衡难以一时根本改变；二是社会组织参与国家和社会生活的机制不健全，渠道不多，缺乏相应的法律保障。改革开放发展到今天，社会组织同政府、企业共同构成了现代社会结构的三大支柱。社会发展的客观需要和政府有效履行公共服务职能的重要条件是积极发展各种社会组织。6.提高政府行政能力，加强公务员队伍建设政府要依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实施自己的目标。公务员队伍作为我国党政人才的主体，是政府职能的具体执行者，政府的行政管理水平和行政效率直接由全体公务员队伍的观念、作风和能力水平决定。为此，我们必须从转变观念、完善制度、提升能力、改进政风等方面大力加强公务员队伍建设。加强公务员队伍建设的首要前提是转变观念，在改革开放和发展社会主义市场经济的新环境中，面对世界各种思想文化的激荡，资产阶级腐朽思想和封建残余思想的影响，有的地方和部门治政不严，没有很好地解决少数公务员的世界观、人生观、价值观问题，政风面临严峻的挑战，少数政府机关及少数公务员的作风问题非常严重，有些不良作风如形式主义、官僚主义、吃拿卡要等至今仍在滋生蔓延。因此，我们必须提升公务员队伍的政治鉴别能力、依法行政能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力等等。当前，应该教育广大公务员牢固树立科学发展观、科学政绩观和科学人才观。各级政府应始终坚持为人民服务的根本宗旨，依法行政、廉洁从政、克尽职守，在平凡的岗位上努力为人民做实事办好事。进一步防止出现政府权力部门化、部门权力利益化、不当利益合法化的非正常现象，进而导致滥用权力、权钱交易、以权谋私、以权寻租等消极腐败问题产生。“管理就是收费”、“不给好处不办事，给了好处乱办事”等怪现象层出不穷、屡禁不止，在相当的程度上降低了政府的威信，也影响了社会风气，恶化了投资环境。参考文献（从略）（责任编辑：文飞翔、邓昕、刘玉恩）13朱镕基：政府工作报告——在第九届全国人民代表大会第五次会议上，2002－3－5。53