浅探公共政策制定过程中参与公众的发展

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1、浅探公共政策制定过程中参与公众的发展摘要:公众参与公共政策制定过程中,参与公众本身存在以下问题:参与公众的参与水平发育不均衡;参与公众本身整体上正处于发育阶段;参与公众的结构不合理;参与公众的组织化程度较低且发展不平衡;参与公众的参与需求旺盛但理性、能力不足;参与公众参与过程中理性和情绪的失衡。至少在现阶段,作为参与主体的公众仍然处于发育阶段,其成熟程度还难以支撑充分有效有序大规模的政治参与。所以,不仅要促进公众参与,更要促进公众本身的发育和成熟。促进参与公众本身发展的措施包括:推动社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变;普及政策参与的公民教育;促进非政府组织发展;深

2、化政治体制改革。关键词:公共政策;参与公众;政策参与;政策制定　　扩大公众参与,推动公众参与公共政策制定不仅是整个政治文明建设的趋势、潮流,而且已经是党和政府明确的目标和价值导向。扩大公民有序的政治参与,推动公众参与公共政策制定,就很有必要对作为参与主体的公众本身的发育和成熟程度进行分析,以此为制定和推行相应的政策和策略奠定认识基础。目前对公众参与的研究大多集中在公众参与的必要性、意义、渠道等方面,对参与公众本身的发育和成熟程度缺乏深入的研究。但是,不深入认识和把握参与公众本身的发育和成熟程度,就难以有效应对和引导公众参与的潮流。本文集中分析公共政策制定过程中参与公众的发育和成

3、熟程度,并就促进参与公众的发育和成熟提出若干建议。　　　　一、公共政策制定过程中参与　　公众的发展现状　　　　1参与公众的参与水平发育不均衡　　首先,参与主体权利—利益意识的不均衡。一般而言,大城市的公众权利意识要强一些,农村和小城镇的公众权利意识要弱些;教育程度高的公众权利意识要强一些,教育程度低的公众要相对弱些;涉及直接利益的公众参与意识要强些,不涉及直接利益的公众参与意识要弱些。大中城市的文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因,参与意识较强;而工人、农民、个体劳动者的大多数,尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对弱一些。由

4、于经济社会文化发展的高度不平衡所导致的公众参与意识的不均衡将在我国长期存在并影响着公众参与的发育［1］。　　其次,公众的政策影响能力不均衡。由于教育水准、参与能力、组织程度,以及与政策制定体系的关系密切程度不同等原因,不同的公众对公共政策的影响能力是存在巨大差异的。某些垄断行业能够强有力地施加影响以阻碍某些不合理制度的修订,而大多数弱势群体自身对政策制定的影响能力是相当有限的,他们更多依靠有正义感的记者、学者、官员来间接影响政策制定。一般认为,在权利意识、组织水平和政策影响能力之间是有正相关关系的;但从权利意识到组织水平,再从组织水平到政策影响能力,显然已经融入了更多也更复杂的

5、政治、经济和社会因素。　　　　2参与公众本身整体上正处于发育阶段　　在时间维度上,参与公众还处于转型过渡期,由于多种历史和现实因素的影响,作为政策参与主体的公众在一段时期内将不可能作为成熟的参与者出现在政策制定的政治舞台上。这就意味着无论是政策制定主体还是相对中立的观察者都不能期望公众的政策参与行为规范成熟,也意味着不恰当、不适合、不规范的行为都是可能经常出现的;而这也更需要宽容和引导,而不是封杀和遏制。历史发展过程中的参与公众恰恰好似一个正在发育的少年,鲁莽、偏执往往都是难免的。　　　　3参与公众的结构不合理　　在政治学和社会学理论中,中等收入阶层是社会稳定的基础,也是公众政

6、治参与的主导力量。我国目前的社会阶级—阶层结构是金字塔形结构,而不是菱形结构,这就意味着在我国现阶段,精英阶层是少数,中间阶层也大大发育不足,中下层占绝对多数。而这种社会结构进一步转换到政策影响能力上,差距更大。首先需要注意的是社会精英集团对政策的影响过大。“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。总体性资本的精英集团虽然人数很少,但对于社会决策的影响力颇大。……总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。”［2］其次,社会中间层虽然快速发育,但是政策影响能力很低,

7、因为中间阶层是一个很松散的集合［3］。再次,庞大的中下阶层对于公共政策制定影响力更弱。现阶段,由于社会精英集团影响过大、中等收入阶层发育严重不足、中下阶层规模过大所导致的社会阶级—阶层结构不合理必然不利于形成健康有序良性的公众公共政策参与。