信访制度改革与宪政建设

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1、信访制度改革与宪政建设引言XX年下半年，我主持的课题组发表了一份《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告。这份调查报告指出信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，己不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不彻底改革，将会产生十分严重的政治后果1。这些观点引发了一场有关信访制度何去何从的争论，并影响到了国务院对《信访条例》的修订工作2。客观地说，在这场争论中我是少数派，而且如果以国务院最后通过的《信访条例》为标准，我还是一位失败者

2、。但是，这并不意味着我己经放弃了那些不被执政者采纳的改革设想，反而正是在这场争论中各方所表达出来的理念和取向，让我更加清醒地认识到了信访制度的政治迷惑性，更加坚定了要从国家宪政建设的高度来改革信访制度这一基本主张。一洪峰压迫下的改革信访制度之所以在近年倍受社会各界关注，最直接原因是信访总量连续十一年上升，并在XX年形成了信访洪峰。据统计，XX年全国党政信访部门共受理1，万人（件）次公民来信来访，比上年上升％，其中，中央和国家机关党理公民信访量上升46%,国家信访局受理公民信访量上升了14%全国党政信访部门共接待公民集体上访万批次、712万人

3、次分别比上年上升了41%和％，其中五十人以上的集体访批次和人次分别比上年上升%和39%，单批集体访人数最多的达八百余人，创单批次进京上访人数的最高纪录。XX年第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升％，接待群众上访批次、人次同比分别上升％和％。如此严峻的信访形势迫使学界和政界不得不思考，为甚么会产生这样规模的信访洪峰？发展下去会产生甚么样的政治后果？在这样的背景下，国家软科学基金资助我组织了一个课题组，对中国的信访制度状况及改革方向进行专项调查研宄。我们的调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈，分析了来自全国各地的二万多封控告

4、信与部分信访官员进行座谈及住进「上访村」体验生活等形式进行。我们的调查表明，现行信访制度主要有如下制度性的缺陷，并产生了严重的政治后果。第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能真正得到解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑。如一份在北京上访村流传甚广的署名为「亿万冤民者」的传单就称：「想起国务院，好似阎王殿

5、，外边是疯犬，里边是贪官。」3从早几年听到的「中央是恩人」，到直接质疑党中央和国务院，这一变化说明了信访这道政治防火墙出现了问题。第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在制度设计上，信访作为一种正常司法救济程序的补充，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更为相信信访这一行政救济手段并把其视为最后的希望所在，这样不仅使各种诉求交错在一起，出现了「信访问题综合症」，而且民众往往把信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是对那些进京上访

6、农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加解决问题的难度，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。但由于信访

7、量特别是进京上访的人不断增加，影响到社会稳定，中央为了强化各级领导的责任，建立了「各级信访工作领导责任制和责任追究制」，要求各级党委、政府「一把手」负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位、责任不落实、领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。这样就迫使地方党政想尽一切办法压制民众进京上访，最为常见的是采取各种手段打击迫害信访公民。调查表明，一些地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为「劫访」）进入上级党政

8、机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓触目惊心，令人发指，严重侵犯了公民的人身权利。4根据这些调查结论，我们向中央提出了彻底改革信访制度的建议。此项建议得