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1、论我国宅基地使用权制度的完善中文摘要新中国成立以来,我国宅基地使用权制度经历了从私人所有到集体所有的历史嬗变。建国初期,包括宅基地在内的土地属于农民私人所有。随着50年代中期我国对农业生产资料私有制进行社会主义改造,我国相应确立了农村宅基地由集体所有并由农民使用的宅基地使用权制度。改革开放后,伴随着我国法制建设的全面开展和我国土地制度的改革,宅基地使用权制度也进入了不断充实发展的阶段。在这一阶段,除了明确农村宅基地仍由集体所有外,对宅基地申请取得的主体、审批程序、宅基地使用权的流转、宅基地使用权的收回制度等均作了相应的规定
2、。根据我国《物权法》第152条的规定,宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。从这一概念看,宅基地使用权具有以下特点:1.对权利主体未作限定。2.宅基地使用权的客体为集体所有的土地。3.宅基地使用权的权能为占有和使用。另外,从宅基地使用权的功能上看,宅基地使用权还具有以下一些特点:1.福利性。即宅基地使用权具有为农民提供社会保障的功能。2.初始取得的身份性。即只有农村集体经济组织的成员才有权申请取得宅基地使用权。3.限制性。由于我国土地资源十分有限,加之宅基地使用权具有为农村居民提供社会保障
3、的功能,因此,宅基地使用权在取得、使用和流转上都存在着诸多限制。而作为我国土地权利体系中的权利之一,宅基地使用权与国有土地使用权、建设用地使用权、土地承包经营权、地役权等权利虽然具有相似之处,但还是存在着根本区别。因此,宅基地使用权是物权法中一种特殊的用益物权。关于宅基地使用权的法律性质,理论上存在着地上权说、基地使用权说、特殊的用益物权说等观点。笔者赞成特殊的用益物权说这一观点,即应将宅基地使用权作为用益物权的一种特殊类型在物权法中规定。此外,宅基地使用权的取得、行使和流转与集体所有权的性质和行使息息相关。集体所有权是集
4、体利益与集体成员个人利益的有机统一。对集体所有权的行使有两种基本方式:法律上赋予集体成员以成员权和建立集体成员民主管理制度。宅基地使用权作为成员权的一种体现了集体成员对集体财产的占有和利用。随着我国经济社会的发展,宅基地使用权制度在立法和实践中均暴露出一定的问题。主要表现在:1.物权法立法的不足;2.宅基地使用权初始取得制度的缺陷;3.宅基地使用权保护措施的不力;4.宅基地使用权流转制度的不健全;5.宅基地使用权登记制度的混乱;6.宅基地利用和管理的弊端等。在完善宅基地使用权制度的过程中,应当坚持一定的原则。这些原则包括:
5、以社会保障功能为基础,兼顾效益功能的原则、保障农民的宅基地使用权原则、构建健康有序的宅基地使用权管理秩序原则、节约集约用地原则。为解决立法和实践中存在的问题,笔者认为应该在立法、司法、行政三个层面对我国宅基地使用权制度加以完善。一、完善宅基地使用权的立法建议。1.为完善宅基地使用权初始取得制度,应将集体经济组织成员申请取得宅基地使用权作为一项法定的权利在物权法中加以规定,从而为遏止相关政府部门滥用审批权违法批地或应批不批等行为提供法律依据。赋予农村集体成员宅基地使用权申请取得权也是农村集体成员权的一种体现。同时,在物权法中
6、应明确规定宅基地使用权初始取得的法定条件。这些条件包括:(1)集体经济组织成员一户只能申请并拥有一处宅基地;(2)宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;(3)农村村民建设住宅必须符合乡(镇)土地利用总体规划、土地利用年度计划和村庄集镇规划。2.为完善对宅基地使用权的保护,应在物权法中明确规定“宅基地使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”。宅基地使用权作为一种私权,对其保护问题更适合在作为民事基本财产法的物权法中规定。实践中,侵害宅基地使用权的纠纷时有发生。在物权法中明确规定宅基地使用权受法律保护,宅基地使用
7、权人可行使物上请求权,通过诉讼等法律途径保护其权利。3.为完善宅基地使用权流转制度,现阶段必须坚持对宅基地使用权流转的管理和制约,在此基础上,适当放宽宅基地使用权流转。首先,暂不允许将宅基地使用权以及宅基地上的房屋以买卖、赠与的形式转让给城镇居民;其次,不允许将宅基地上的房屋进行抵押;第三,允许宅基地上的房屋在本集体经济组织内部流转;第四,宅基地上的房屋可以出租,并应赋予集体经济组织成员以宅基地上的房屋优先租赁权。4.为完善宅基地使用权登记制度,应在物权法中进一步完善宅基地使用权登记制度的相关规定,宅基地使用权登记的效力应
8、采登记要件主义。宅基地使用权的设立、流转和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力。二、正确审理宅基地使用权纠纷案件的法律适用建议。目前,在司法实践中,争议的主要问题是已经发生的农村宅基地上房屋转让给城镇居民的行为效力如何认定的问题。首先,农村私有房屋买卖合同应属无效合同;其次,无效合同当事人应
