清代的救灾政策述论

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1、清代的救灾政策述论2010年06月17日15:43:32　来源：理论网在清朝统治近300年里，全国各地的灾荒频繁发生，为了应对这些灾荒，清王朝制定了许多政策和措施，今天看来，这些政策和措施仍然有其积极意义和不少弊端，值得我们总结和借鉴。一清代的救灾政策极为完备，它集以往历代救灾政策之大成，嘉庆《钦定大清会典事例》对清代的备荒、救灾措施做了一个总的归纳：“凡荒政十有二：一曰备祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲赋；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴工筑；十有二曰集流亡。”[1]这十二个方面基本上囊括了历代相沿而成的各项备荒、救灾措施，而且又有新的发展。本

2、文主要讲的是救灾措施，因此，下面就赈济、调粟、蠲免、借贷、除害、抚恤、安辑七个措施述论如下：（一）赈济清代赈济的方式有几种：赈谷、赈钱、赈粥和工赈。赈谷、赈钱是临灾急赈中最流行的一种方式，康、乾以前，赈谷的数量、时限均无一定的制度，大体上视灾情而定。如康熙九年赈淮、扬灾民，“人给米五斗，六岁以上十岁以下半之。”[2]是一次性赈济。若按日支给，则每口日支三四合至七八合不等。乾隆四年，正式制定出统一的标准，即大口（十六岁以上者）日给米五合，小口（十六岁以下至能行走者）二合五勺。盛京旗地、官庄地、站丁等灾赈米数，大口月给米二斗五升，小口减半，比各直省要多。赈谷有不方便的或赈给不足的，可以

3、赈银代替。赈济的期限，也于乾隆七年确定，分几种情况而定。一是急赈，即地方凡遇灾害，马上给予抚恤，不论成灾轻重，不分极贫、次贫，一律赈济一个月。二是大赈，即经过勘灾、审户之后，根据受灾的轻重，按极贫、次贫，分别给予不同时间的赈济。三是展赈，即大赈赈毕之后，灾民生计仍然艰难，或次年青黄不接之际，灾民力不能支，临时奏请再加赈济。四是摘赈，即选择应该得到赈济的老病孤残者等给予赈济。盛京旗地、官庄、站丁的赈期也有优待。赈济的另一种方式是赈粥。清代赈粥以设厂为主。开始秩序有些混乱，后来清统治者采取了一些具体措施，如发签领粥，男女分拨设栅相隔等，粥厂秩序才得到改进。粥厂的地点一般设在近城之处，远

4、在四乡则于二十里内各设一粥厂，照煮赈米数按口月给一次，使远者也可得赈。施粥的对象主要是流徙的灾民。京城每年赈粥的时间从十月初一至次年三月二十日，在这段时间里，京师五城按城设厂煮粥赈济，每城日给米二石，柴薪银一两。直省省会也按照京师五城的作法在每年冬月煮赈。清代施行赈粥的做法虽然还有许多不足的地方，但它毕竟救济了不少饥饿的灾民，因此仍不失为一种简便易行、又见效快的赈济方式。工赈也是清代经常施行的一种赈济方式。即由官府兴办一些大的工程，主要是农田水利建设工程，招募灾民进行劳作，然后给以赈银。这样既有利于农业生产和防治灾害，又救济了许多灾民，的确是一种最为积极的救灾办法。工赈给银的标准，

5、除按日记值外，还有按土方给银的做法，例如修堤，一般每土方给米一升，银一分。工程险要、土质浮松的，则每方再加给夯实银一分余。若为开河，旱土方给米三升，水土方给米四升五合。（二）调粟调粟政策自古有之，主要包括三种做法：（1）移民就粟；（2）移粟就民；（3）平籴。在清代以前，移民就粟的方法采用得比较多，当时主要是因为交通不便，粮食运输困难，所以官府多听任灾民自动流移，或有计划地组织灾民转移到粮食多的地方去就食。到了清前期，虽然政府有时也采用这种办法，但是，由于当时政治稳定，经济繁荣，交通发达，各省粮食储备充足以及粮食日益大量进入市场，清政府已很少采用移民就粟的方式了。嘉庆时期，因为人口压

6、力与灾荒日益严重，清统治者便逐渐放宽了对移民就粟的限制，嘉庆八年规定，以后“即遇关内地方偶值荒歉之年，贫民亟思移家谋食，情愿出口营生者，亦应由地方官察看灾分轻重，人数多寡，报明督抚，据实陈奏，候旨允行后，始准出关。”[3]总的来说，移民就粟的事已经比前代大为减少了。清代调粟的另外两种做法是移粟就民和平籴，这两者常常是结合在一起进行的。如雍正四年，清廷将江西存仓之谷调运到福建平籴，救济灾民。康熙时，还通过截留漕粮平籴的办法，来紧急救援灾民。如康熙四十年，准许截留楚省漕粮四万五千石，分发给淮安等处平籴。从以上史实来看，清廷所调之粟主要用于平籴，其作用主要是平抑物价，因此，受益于此项措施

7、的灾民大部分是尚有财力的百姓和能领到赈银的贫民。清代的调粟是很有效果的救灾措施之一，它既有省内的调济，也有跨省的调运，且数额巨大，救济地区广泛，在大灾之年确实起到了不可替代的作用。（三）蠲免清代的蠲免分两种情况，一种是一般年景下的蠲免，一种是灾荒年部分地区的蠲免，本文主要讲的是后者。据史料记载，清初即有灾蠲的实行，顺治二年，直隶霸州等八县发生水灾，清统治者下令免除这八个县的额赋。第二年，因江西连年发生旱灾、涝灾，朝廷下令免除当年未兑运的漕米。在顺治十年以前，灾免的数量