战略转型期空港口岸海关旅检职能改革与模型构建研究

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1、战略转型期空港口岸海关旅检职能改革与模型构建研究摘要：在简政放权的大背景下，如何转变职能、创新监管模式成为各部门研究的重点。本文选取空港口岸海关旅检部门作为具体研究对象，运用新公共管理理论、行政契约理论和风险管理理论，借鉴发达国家的先进经验，通过对空港海关旅检部门的职能分析，流程设置及风险管理的实现方式进行研究，提出通过订立契约框架，将部分事务委托，将有限的人力资源投入到风险管理中，建立隐蔽式、以风险管理为导向的旅客通关监管模式，实现监管有效、通关便利、支出缩减、服务提高。关键词：海关旅检；海关职能；海关改革；模型构建习近平总书记在党的十八届二中全会上强调，“转变政府职能，实质上要解决的是

2、政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担”。在2014年全国海关关长会议上，于广洲署长指出要以改革为统领，把改革贯穿于海关工作的各领域各项工作。笔者结合工作实际，选取空港口岸海关旅检部门作为具体研究对象，运用新公共管理理论、行政契约理论和风险管理理论，借鉴发达国家的先进经验，通过对空港海关旅检部门（以下简称旅检）的职能分析、流程设置及风险管理的实现方式进行研究，提出海关旅检转变和创新职能实现方式，通过订立契约框架，将部分事务委托，并进一步加深与企业的合作，利用先进的科学技术，将有限的人力资源投入到风险管理中

3、，建立隐蔽式、以风险管理为导向的旅客通关监管模式。一、海关旅检部门现状及问题分析海关旅检工作属于海关行邮监管工作的一部分，在整个海关系统中处于边缘部门，但由于其直接与进出境旅客打交道，直接关系到老百姓的切身利益，是海关与社会结合最紧密的部分，其一举一动都易引起关注，直接体现海关公共服务水平。（一）海关旅检主要职能海关旅检工作主要承担进出境旅客行李物品及航空器的监管、征收行邮税、查缉走私等传统职能及边境保护、知识产权保护、打击国际刑事犯罪等非传统职能。监管职能包括金融管制、濒危动植物管制、文物管制、ATA单证册报关、展览品报关等，监管人群包括普通旅客、机组人员、境内外记者、外交人员及公派留学

4、人员等（携带物品规定不同）。征收行邮税主要对超量携带物品的进出境人员进行征税，同时起到对一些特殊物品的进口调控作用，是国家外贸政策实施的重要保障。（二）现有条件下海关旅检存在的问题1．人力资源不足与监管到位的矛盾。主要表现在人力资源不足和人力资源配置不合理两个方面。以某二线城市空港海关为例，旅检配置公务员４０人，实行轮班作业制，日平均监管航班５５架次，日平均监管进出境人员约７５００人次，而目前海关总署要求１００％过机检查，这几乎是不可能实现的任务，而一线城市空港口岸海关旅检部门面临的压力更大。如果对所有违规的旅客进行处理，以目前的海关规定来看，即使是抽检，人力也远远不够，要想使海关规定的执

5、行不打折扣，我们就必须调整监管重心。另一个方面，从人力资源配置上看，海关目前招收公务员，全部要求本科以上学历，各种专业门类都有。从旅检工作的具体情况看，造成了人力的浪费，而且不能达到良好的效果。就像X光机检查，技校生或经过专业培训的人员即可，而招录的公务员反而对X光机不能熟练应用，客观上造成了监管困境，且以人员的需求应对业务量的增长，造成了公务员队伍的扩大和机构的臃肿。2．监管职能、政策调整滞后与社会、经济快速发展的矛盾。例如《中华人民共和国海关对进出境旅客行李物品监管办法》是1989年制定，其中的退运境外条款，以当时的情况看是一种惩罚，因为当时进出境手续繁琐且机票价格昂贵，但现在看来就成

6、了一种照顾措施，很多人进出境频繁，且不能保证每次都能监管到位，很多旅客为避免征税选择退运境外；规定20种必征税商品，像电视机、摄像机、音响设备、电话机、打印机等早已失去其原有意义；规定进境居民旅客携带在境外获取的个人自用物品，总值在5000元人民币以内的，海关予以免税放行，而目前80％以上旅客，在境外购物超过5000元，而海关又不能对每一个超过限额的旅客进行征税；《旅客进出境行李物品分类表》规定繁琐，根据其执行监管任务，海关人员尚不能完全理解，更不用说普通旅客，应该建立从量、从价、明晰易懂、操作简单的规定。3．风险管理的初级阶段与提供优质公共服务之间的矛盾。当代社会关注公民价值和利益，更注

7、重改善公民需求，更提倡服务型政府，这就要求进出境旅客在通关时享受到便捷的服务，能够快速通关。而就海关而言，如何保证监管到位、如何保障职能履行也是必须考虑的问题。如何在众多旅客中寻找监管目标是风险管理的范畴，保证旅客在便捷通关过程中监管到位是我们应该追求的目标。风险管理的充分实现是海关的第二步发展战略，目前已基本实现业务操作的电子化，旅客通关系统的有效应用，为旅检风险式管理提供了必要条件并积累了一定经验，但从目前的应用来看