浅谈预算法的修订和完善问题

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1、浅谈预算法的修订和完善问题【摘要】1995年1月1日，我国预算法正式颁布实施。由于当时正处于计划经济向社会主义市场经济转轨的阶段，很多规定都很难具体化，带有明显的计划经济的残留。多年来，在执行预算制度改革的过程中，我国遇到了很多问题，《预算法》的体制性、制度性缺陷已日渐显露，越来越难以适应预算管理对法律的规范要求，因此须进一步修订和完善。　　【关键词】预算法；问题；修订　　　　我国现行的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）是1994年颁布的，1995年1月1日起执行，至今已有14个年头。此法颁布以来，为预算管理纳入法

2、制轨道奠定了基础，使得各个预算主体从事预算活动有了法律依据，在强化预算约束、确定预算管理责任、规范预算管理秩序、严格预算监督等方面发挥了重要的作用。　　我国《预算法》颁行于市场经济体制目标确立之初，脱胎于计划商品经济体制之时，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节。因而，迫切需要根据现实国情加以修订。　　　　一、现行《预算法》存在的主要问题和缺陷　　　　（一）我国法与法之间的协调不够　　随着

3、财政支出预算的日益刚化，出现了预算法与其他法不协调的现象。《预算法》明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但是我国的《教育法》、《农业法》、《科技进步法》等其他法律、法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定。在地方当年新增财政十分有限的情况下，财政部门往往处于两难的境地。按照上述的法律、法规计算，每年增加用于农业、教育、科学等方面的支出，已超过当年地方财政新增加的财力。在这种情况下，要求财政部门安排的预算既要符合这些法律、法规的规定，又要保证社会公共事业发展所需资金和行政事

4、业单位的正常运行，还要实现《预算法》规定的财政平衡，实在困难。　　（二）《预算法》中的法律责任规定过于简单，责任不明、惩治不严，法律约束力弱，影响其贯彻和执行　　预算活动的每一环节都直接涉及财政资金的分配和运动，因此，预算管理的每一个环节都有着重大的责任。但《预算法》对法律责任规定得太少，面太窄，起不到真正约束的作用。对许多情况下不执行《预算法》的单位或个人，因没有相应的法律责任规定而无法追究。因此，《预算法》实施以来，不按《预算法》规定办事的情况时有发生，使《预算法》形同虚设。　　（三）地方政府举债不在预算中反映，造成债务监

5、督失控，并已成为财政的隐性风险　　虽然《预算法》第四章第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律与国务院另有规定外，地方不得发行地方政府债券”，但地方政府债务问题已经成为不争的事实。各级地方政府通过向银行贷款或各类以公司名义借钱、代发债券等途径筹集资金，由财政提供担保，形成一些地方政府债务，且游离于预算管理之外，脱离了财政监督与管理，已形成了潜在的财政风险。　　（四）人大对预算的审查监督流于形式　　由于财政部门送人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算

6、审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，其中审查预算的时间最多不超过一天，因而代表们没有充裕的时间仔细阅读预算草案，这样造成人大对政府预算审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去了意义。而且，人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。　　（五）《预算法》中不合理的法律规定和漏洞较多　　1.预算年度起讫时间安排不

7、科学，使预算审批时间与执行时间脱节，存在约占全年1/4的时间是空预算，没有法律效力问题。目前，我国的预算年度采用日历年制，自公历的1月1日起至12月31日止。从其他方面看并无不当，但从法律方面看，在实际工作中存在着两个明显问题：第一，《预算法》第五条规定：“地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成”。即县以上各级政府预算都要编制本级预算和汇总下一级预算，但现在每年的人代会在开会时间顺序上一般是自上而下的，国家开了，省里再开；省里开了，市里再开；市里开了，县里再开；县里开了，乡里再开。由于各级人代会时间上的不一致，造

8、成上级人代会通过的汇总下一级的总预算而未通过本级人代会的批准。这种“本级人代会尚未审批上级人代会已批准”的现象，明显地背离了预算的合法性原则。第二，每年各级人代会（一般在每年的1—3月份召开）开始审批政府预算时，该年度的预算实际上已执行了大约三至四个月，有些地方执行的时间甚至